一、引言

公共景區(qū),在本文中特指公共資源依托型景區(qū),是指經(jīng)政府審定命名并劃定明確范圍,以國(guó)有資源為主的,具有觀賞、文化或者科學(xué)價(jià)值,自然、人文景觀比較集中,環(huán)境優(yōu)美,具有一定旅游條件,供人們游覽、休閑或進(jìn)行科學(xué)、文化活動(dòng)的地域。這些公共景區(qū)不僅是我國(guó)稀缺的、壟斷的自然文化遺產(chǎn)資源,也是我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的主要吸引物與主力軍。

二、我國(guó)公共景區(qū)政府規(guī)制歷程及其階段特點(diǎn)

新中國(guó)成立以來(lái),我國(guó)旅游景區(qū)行業(yè)發(fā)展大致經(jīng)歷了4個(gè)階段,即萌芽發(fā)展階段（1978年前處于低速發(fā)展階段）、起步發(fā)展階段（改革開(kāi)發(fā)后進(jìn)入粗放經(jīng)營(yíng)階段）、成長(zhǎng)發(fā)展階段（20世紀(jì)80年代末步入規(guī)范經(jīng)營(yíng)階段）和快速發(fā)展階段（20世紀(jì)90年代以來(lái)走入體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)階段）。而與之相對(duì)應(yīng)的,公共景區(qū)政府規(guī)劃也經(jīng)歷了以下3個(gè)階段：

（一）公共景區(qū)規(guī)制停滯階段

即新中國(guó)成立后至1979年,景區(qū)發(fā)展一直處于停滯階段,此時(shí)正值國(guó)家建設(shè)的最艱難年代,眾多自然文化資源遭受到嚴(yán)重破壞,景區(qū)發(fā)展處于放任自流狀態(tài),旅游只是眾多事業(yè)中的很小一部分。

（二）公共景區(qū)加強(qiáng)規(guī)制階段

即改革開(kāi)放后到20世紀(jì)90年代中期,從1982年國(guó)務(wù)院審定公布第一批國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、開(kāi)始興辦森林公園以來(lái),國(guó)家出臺(tái)了對(duì)公共景區(qū)的眾多管理措施,包括1985年頒布了《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》,同年參加《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)國(guó)際公約》,1993年出臺(tái)了《森林公園管理辦法》,1994年頒布了《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》等,極大地促進(jìn)了我國(guó)日益瀕危的自然、文化遺產(chǎn)資源的保護(hù),同時(shí)也為“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的旅游經(jīng)濟(jì)事業(yè)“保駕護(hù)航”。

（三）公共景區(qū)放松規(guī)制階段

即20世紀(jì)90年代后期至今,隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入,以及地方發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)的意識(shí)不斷增強(qiáng),公共景區(qū)也在轉(zhuǎn)變?cè)鹊氖聵I(yè)管理體制,積極促進(jìn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離,出讓經(jīng)營(yíng)權(quán),實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng),這起始于1997年民間資本參與風(fēng)景名勝資源的開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng),當(dāng)年湖南省分別以委托經(jīng)營(yíng)和租賃經(jīng)營(yíng)方式出讓張家界黃龍洞和寶峰湖的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán),已開(kāi)發(fā)的風(fēng)景名勝區(qū)也通過(guò)旅游企業(yè)的改制進(jìn)行了景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓；2000年,出現(xiàn)了全國(guó)首例風(fēng)景名勝資源旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè)改制實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的案例,浙江富春旅游股份有限公司將49?6％的國(guó)有股權(quán)整體轉(zhuǎn)讓給浙江金都實(shí)業(yè)有限責(zé)任公司,桐廬一半山水景區(qū)的旅游經(jīng)營(yíng)權(quán)交給了民間資本；2001年2月,四川省旅游局宣布出讓九寨溝森林公園等10大著名旅游景區(qū)及100多個(gè)景點(diǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)；截至2002年,全國(guó)至少有19個(gè)省、自治區(qū)、直轄市,300多個(gè)大小不一的景點(diǎn)加入了出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的行列；2001年國(guó)務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步加快旅游業(yè)發(fā)展的通知》中明確提出,要鼓勵(lì)多種經(jīng)濟(jì)成分參與旅游業(yè)發(fā)展,有計(jì)劃、有步驟地吸引外資和港澳臺(tái)資參與開(kāi)發(fā)旅游資源；根據(jù)我國(guó)加入 WTO的承諾,到2003年,外商可以在我國(guó)投資景區(qū),旅游景區(qū)（點(diǎn)）可以對(duì)外資實(shí)行轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)、出租經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)等新模式。

三、我國(guó)公共景區(qū)放松規(guī)制后存在的主要問(wèn)題

在放松規(guī)制的過(guò)程中,公共景區(qū)雖然得到了長(zhǎng)足發(fā)展,但其保護(hù)與開(kāi)發(fā)、公平與效率的矛盾也在不斷拉大,出現(xiàn)了以下因果漸進(jìn)的6大問(wèn)題。

（一）公共景區(qū)條塊管理嚴(yán)重,所有權(quán)虛化

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)對(duì)公共資源,特別是自然文化遺產(chǎn)資源的管理,一直沒(méi)有進(jìn)行明確的制度安排,在兩種經(jīng)濟(jì)體制的混合和過(guò)渡中,名義上,國(guó)家自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)屬全民所有；而實(shí)際上,公共景區(qū)資源管轄分屬在建設(shè)、文物、林業(yè)、地質(zhì)、海洋、環(huán)保、水利和宗教等不同部門管理,條塊分割、多頭管理現(xiàn)象嚴(yán)重,再加上行政事業(yè)性管理,導(dǎo)致景區(qū)產(chǎn)權(quán)主體并不明確,國(guó)家缺少一個(gè)專門的、穩(wěn)定的、權(quán)威機(jī)構(gòu)代表國(guó)家行使所有權(quán)職能,造成所有者的事實(shí)缺位和虛化；在2006年最新出臺(tái)的《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》中,按第四、第五條規(guī)定,國(guó)家建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的監(jiān)督管理工作,而由當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上地方人民政府設(shè)置景區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)景區(qū)的保護(hù)、利用和統(tǒng)一管理工作；名義上,行政法規(guī)賦予國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理的最高權(quán)力,實(shí)際上,對(duì)管理工作最根本的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的任免、監(jiān)督以及管理經(jīng)費(fèi)來(lái)源、使用、監(jiān)督等問(wèn)題行政法規(guī)均未涉及,并且景區(qū)所有者與管理者主體仍未統(tǒng)一。

（二）公共景區(qū)管理體制紊亂,行業(yè)指導(dǎo)與行政管理難以統(tǒng)一

公共景區(qū)管理體制經(jīng)歷了幾上幾下的變化,目前主要實(shí)行綜合管理和分部門管理相結(jié)合的管理體制,但由于當(dāng)前法律法規(guī)的含混或缺位,以及行政職能歸地方政府行使,行業(yè)部門只負(fù)有行業(yè)管理與技術(shù)指導(dǎo)職能,導(dǎo)致景區(qū)管理職能下放到地方政府,造成國(guó)家對(duì)于景區(qū)的管理工作僅僅具有“指導(dǎo)”意義,相對(duì)于地方政府的行政管理 （主要通過(guò)景區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的任命權(quán)）顯得十分軟弱,以至于相當(dāng)多的景區(qū)管理

工作首先要服從于地方政府拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的 “大局”,而不是以保護(hù)好國(guó)家的自然文化遺產(chǎn)資源為首要任務(wù)。同時(shí),在法規(guī)缺位情況下,因?yàn)槿狈?guó)家層面的綜合、統(tǒng)一管理,分散的管理模式勢(shì)必會(huì)造成管理目標(biāo)、績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)公平原則等諸多的不一致；結(jié)果只能造成對(duì)珍貴的自然文化遺產(chǎn)資源,以低標(biāo)準(zhǔn)低水平的維護(hù)替代高水平的科學(xué)有效的資源保護(hù)；以經(jīng)濟(jì)性開(kāi)發(fā)特別是野蠻密集式旅游開(kāi)發(fā)沖擊資源保護(hù)和資源合理利用。

（三）公共景區(qū)管理目標(biāo)與經(jīng)營(yíng)任務(wù)交叉,景區(qū)融資渠道狹窄

長(zhǎng)期以來(lái),公共景區(qū)建設(shè)和管理經(jīng)費(fèi)主要依靠各級(jí)行政主管部門的部門經(jīng)費(fèi)劃撥以及地區(qū)政府的財(cái)政撥款,如國(guó)家主管部門和地方政府對(duì)自然保護(hù)區(qū)的投資一般僅限于基建、人頭事業(yè)費(fèi)和專項(xiàng)補(bǔ)助,社會(huì)投資和國(guó)外捐助還很少；一般來(lái)說(shuō)經(jīng)費(fèi)有限,投入缺口很大,造成了重保護(hù)無(wú)資金、重資源無(wú)效益的尷尬局面；管理體制與財(cái)政約束是導(dǎo)致公共景區(qū)機(jī)構(gòu)的管理目標(biāo)與經(jīng)營(yíng)任務(wù)交叉的最重要原因,這種交叉問(wèn)題促使了一些公共景區(qū)走上市場(chǎng)找出路,管理機(jī)構(gòu)由事業(yè)單位轉(zhuǎn)向企業(yè)化經(jīng)營(yíng),直至股票上市；這種貌似國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)管理體制創(chuàng)新的事物,實(shí)為將國(guó)家珍稀自然文化遺產(chǎn)資源市場(chǎng)化,使我國(guó)薄弱的自然文化遺產(chǎn)管理工作雪上加霜。

（四）公共景區(qū)代理關(guān)系扭曲,集團(tuán)利益現(xiàn)象嚴(yán)重

一些公共景區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置比較混亂,政企不分、權(quán)責(zé)不清,將本屬于全社會(huì)的公共資源變成了某個(gè)利益集團(tuán)的“私家園林”和“搖錢樹(shù)”,各部門集團(tuán)在景區(qū)“割地開(kāi)店”、管理經(jīng)營(yíng)兩不誤,從而扭曲了景區(qū)正常的委托—代理關(guān)系,導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)模糊和激勵(lì)失效,嚴(yán)重?fù)p害了公共利益,造成了“重開(kāi)發(fā)輕保護(hù)”下的資源過(guò)度開(kāi)發(fā)和破壞。特別是隨著景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的放開(kāi),外部利益集團(tuán)看好自然文化遺產(chǎn)資源的資源資產(chǎn)特性以及收益大風(fēng)險(xiǎn)小甚至無(wú)風(fēng)險(xiǎn)性,紛紛向自然文化遺產(chǎn)資源伸手,出現(xiàn)了眾多的尋租、低價(jià)賤賣等現(xiàn)象；而有些人簡(jiǎn)單地把體制改革與放權(quán)和市場(chǎng)化等同。殊不知,在國(guó)家自然文化遺產(chǎn)資源管理體制上,放權(quán)和市場(chǎng)化已經(jīng)走得比老牌資本主義國(guó)家還要遠(yuǎn)了,不僅未合理實(shí)現(xiàn)公共利益訴求,而且還導(dǎo)致我國(guó)自然文化遺產(chǎn)資源成為某些利益集團(tuán)的“賺錢工具”,嚴(yán)重干擾了這些公共資源的保護(hù)工作。

（五）公共景區(qū)經(jīng)濟(jì)功能無(wú)限擴(kuò)大,價(jià)格設(shè)置不合理

目前,一些公共景區(qū)正在被急功近利者變成“旅游經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)”,這種錯(cuò)位開(kāi)發(fā)使“積極開(kāi)發(fā)”替代了“合理利用”,形成了重開(kāi)發(fā)輕保護(hù)、重經(jīng)濟(jì)輕資源等不良觀念,乃至出現(xiàn)了景區(qū)城市化、商業(yè)化和人工化的不良趨勢(shì)此外。一些公共景區(qū)將門票作為最大的經(jīng)濟(jì)收入,以至于許多公共景區(qū)的門票“漲聲”一片,而相應(yīng)的門票收入分配并不合理,景區(qū)維護(hù)費(fèi)和資源補(bǔ)償費(fèi)來(lái)源仍舊困難,公共景區(qū)門票沒(méi)有體現(xiàn)它的本來(lái)功能。

（六）公共景區(qū)企業(yè)表現(xiàn)出程度不同的壟斷經(jīng)營(yíng)特征

比如黃山旅游股份公司將“景區(qū)內(nèi)所有優(yōu)良企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)歸股份公司所有”,并在黃山核心區(qū) “精華景區(qū)內(nèi),享有優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)和壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)”,將黃山公共資源納入企業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)中；其實(shí),當(dāng)?shù)卣谕苿?dòng)風(fēng)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)企業(yè)化經(jīng)營(yíng)、景區(qū)上市過(guò)程中,對(duì)風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的壟斷實(shí)際上是一種“行政壟斷”；雖然要求景區(qū)內(nèi)旅游經(jīng)營(yíng)性設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)必須服從保護(hù)的目標(biāo),但這決不影響著這些握有硬性捆綁經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的企業(yè)享有壟斷經(jīng)營(yíng)的特權(quán)。特別是在景區(qū)管理機(jī)構(gòu)與景區(qū)企業(yè)的自我代理、壟斷經(jīng)營(yíng)、自我監(jiān)管中,容易促使景區(qū)管理機(jī)構(gòu)工作重點(diǎn)集中于吸引游客、提高門票收入,即經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目上,出現(xiàn)了景區(qū)“人滿為患”現(xiàn)象；同時(shí),為了拉動(dòng)游客量,各地政府和各景區(qū)不惜投巨資在公共景區(qū)核心區(qū)內(nèi)修建大型索道、賓館和娛樂(lè)場(chǎng)所以應(yīng)付假日里超載的游客量,出現(xiàn)了區(qū)內(nèi)“屋滿為患”現(xiàn)象。

四、我國(guó)公共景區(qū)未來(lái)政府規(guī)制的若干建議

針對(duì)上述問(wèn)題,我國(guó)公共景區(qū)在未來(lái)政府規(guī)制必須在強(qiáng)調(diào)保護(hù)與開(kāi)發(fā)動(dòng)態(tài)平衡、公平與效率雙向兼顧的前提下,研究“市場(chǎng)失靈”和“規(guī)制失效”下公共景區(qū)政府規(guī)制優(yōu)化的途徑,從而進(jìn)入了再規(guī)制與放松規(guī)制并存階段,以期更好地實(shí)現(xiàn)保護(hù)作為人類遺產(chǎn)的資源和滿足人們的旅游休閑需求的雙向功能,平衡公共景區(qū)各相關(guān)利益集團(tuán)的權(quán)益要求,提高公共景區(qū)整體福利。

（一）在肯定公共景區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的基礎(chǔ)上,完善以經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓為核心的公共景區(qū)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)（運(yùn)行）制度

在強(qiáng)調(diào)“市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”的同時(shí),發(fā)揮制度在解決公共領(lǐng)域“市場(chǎng)失靈”、有效供給、公平發(fā)展等方面的關(guān)鍵性作用,從而為各類公共景區(qū)如何推進(jìn)資源向產(chǎn)品、資源向資本的合理轉(zhuǎn)化,資源權(quán)益進(jìn)入產(chǎn)品市場(chǎng)和資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)高效益運(yùn)作提供制度保障；同時(shí)通過(guò)合理地評(píng)估公共旅游資產(chǎn)的現(xiàn)存價(jià)值和未來(lái)增值,構(gòu)建公平、有效的公共景區(qū)產(chǎn)權(quán)變更、流轉(zhuǎn)與交易等運(yùn)行機(jī)制,確保國(guó)有旅游資產(chǎn)的保值與增值任務(wù),促進(jìn)景區(qū)各利益相關(guān)主體的權(quán)責(zé)利分配,實(shí)現(xiàn)景區(qū)保護(hù)公共資源和承擔(dān)社會(huì)公益的功能,達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的。

（二）結(jié)合景區(qū)政企制度設(shè)置,根據(jù)產(chǎn)權(quán)有效運(yùn)行要求,進(jìn)一步完善公共景區(qū)委托代理契約關(guān)系

構(gòu)筑合理有效的景區(qū)企業(yè)代理機(jī)制,完善景區(qū)委托管理契約制度,從而理順景區(qū)管理機(jī)構(gòu)與景區(qū)企業(yè)的關(guān)系,通過(guò)相關(guān)制度設(shè)計(jì)來(lái)保障企業(yè)能夠在景區(qū)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)化、企業(yè)化和專業(yè)化中發(fā)揮主體作用；從而建立起適應(yīng)不同類型公共景區(qū)的管理體制,以整合公共景區(qū)多元化目標(biāo)與功能,協(xié)調(diào)各相關(guān)利益主體的利益訴求,以確保實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)調(diào)公平兼顧效率、嚴(yán)格保護(hù)積極開(kāi)發(fā)”的雙重要求,避免引發(fā)公地悲劇、擁擠、利益沖突等問(wèn)題,提高資源配置效率,促進(jìn)利益平衡與增加整體福利。

（三）設(shè)計(jì)和實(shí)施體現(xiàn)公平、公益性,追求高效率的政府干預(yù)方式,達(dá)到“科學(xué)”、“和諧”發(fā)展公共景區(qū)事業(yè)的目標(biāo)

公共景區(qū)承擔(dān)著社會(huì)公益事業(yè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)企業(yè)的“雙頭重任”,存在保護(hù)與開(kāi)發(fā)、公平與效率的矛盾,政府干預(yù)一向占據(jù)主導(dǎo)地位,但原有體制下的政府干預(yù)只會(huì)造成低效率,舊的管制體系反而成為有效治理的障礙,必須探索從公共利益范式到利益集團(tuán)范式下的激勵(lì)性規(guī)制體系,在新的管理體制下,尋找和嘗試新的政府干預(yù)手段,以提高政府規(guī)制效果。

綜上所述,我國(guó)公共景區(qū)政府規(guī)制經(jīng)歷了停滯階段、規(guī)制階段和放松規(guī)制階段,將進(jìn)入再規(guī)制與放松規(guī)制并存階段,通過(guò)產(chǎn)權(quán)規(guī)制、稅費(fèi)規(guī)制、價(jià)格規(guī)制、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)制和進(jìn)入退出規(guī)制等眾多途徑和方法,以促進(jìn)我國(guó)公共景區(qū)科學(xué)、和諧發(fā)展。