黨的十八大正式揭開(kāi)了新一輪國(guó)資國(guó)企改革的序幕，其中，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)是本輪改革的中心環(huán)節(jié) 。本文立足國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的特殊功能定位，以山西省省級(jí)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司為例，力圖探析搭建與管資本相適應(yīng)的投資管控機(jī)制，以期能夠?yàn)槠渌胤绞∈袊?guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的改革試點(diǎn)提供參考。

一、山西省省級(jí)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的改革歷程

2017 年，山西省啟動(dòng)新一輪國(guó)資國(guó)企改革。2017年 7 月底，山西省國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)有限公司在太原正式揭牌成立，注冊(cè)資本 500 億元，并采取合并設(shè)立方式，將所持原 22 家省屬?lài)?guó)企股權(quán)全部一次性注入。另外，省國(guó)資委對(duì)山西省國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)有限公司進(jìn)行部分授權(quán)，明確了 10 項(xiàng)授權(quán)放權(quán)事項(xiàng)，授權(quán)決定省屬?lài)?guó)有企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)出資企業(yè)）的投資計(jì)劃、發(fā)行公司債券、重大融資、擔(dān)保事項(xiàng)。2020 年，山西省國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)有限公司再次改革，更名為“山西省國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)有限公司”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)山西國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司），并形成“分級(jí)授權(quán)、厘清職責(zé)、品字架構(gòu)”的山西特色國(guó)資監(jiān)管新體制，授權(quán)履行出資人管資本職責(zé)，其中，投資管控是出資人管資本職責(zé)的重要內(nèi)容之一。

二、傳統(tǒng)管企業(yè)體制下投資管控機(jī)制存在的問(wèn)題

改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制之前，傳統(tǒng)管企業(yè)體制下投資監(jiān)管機(jī)制面臨的主要掣肘問(wèn)題包括以下三點(diǎn)。

一是存在“重審批、輕管理”的弊端 。實(shí)質(zhì)上，傳統(tǒng)管企業(yè)體制下的審批制思維是出資人過(guò)于重視投前審核，力圖為出資企業(yè)把好投資決策關(guān)，對(duì)投中管理及投后評(píng)價(jià)考核與責(zé)任追究機(jī)制不夠重視。二是存在“重過(guò)關(guān)、輕實(shí)效”問(wèn)題。在過(guò)去的投資監(jiān)管模式下，投前審核更加側(cè)重合規(guī)性審查，管理制度偏原則性，缺乏細(xì)化的、實(shí)操性的可行性研究評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏報(bào)考編制指南、盡職調(diào)查流程與方法等核心環(huán)節(jié)。同時(shí)，出資企業(yè)普遍存在過(guò)關(guān)心理，出現(xiàn)可行性前瞻研判不夠深入，目標(biāo)市場(chǎng)定位偏差、核心技術(shù)先進(jìn)性不足、投資效益不達(dá)預(yù)期等問(wèn)題，投前可行性研究論證的水平有待提升。三是存在“覆蓋窄、籠統(tǒng)化”短板。出資企業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)以固定資產(chǎn)投資為主，股權(quán)投資比重相對(duì)較小，并且運(yùn)用多層次資本市場(chǎng)的意識(shí)和能力不足。因此，在過(guò)去投資監(jiān)管模式下，出資企業(yè)以固定資產(chǎn)投資管理為主，對(duì)股權(quán)投資、私募股權(quán)投資基金、上市公司交易、金融工具等管理不到位，并且長(zhǎng)期缺乏市場(chǎng)化商業(yè)性投資與政策性投資、項(xiàng)目投資與科技創(chuàng)新投入的管理規(guī)定，投資管理規(guī)范亟待健全。

三、管資本體制下投資管控機(jī)制改革的必要性

投資管控是優(yōu)化、調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的基本手段，也是國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的重要內(nèi)容。投資管控直接影響到產(chǎn)業(yè)布局，產(chǎn)業(yè)布局又決定了出資企業(yè)的生存基礎(chǔ)、經(jīng)營(yíng)效益、發(fā)展后勁和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，因此投資管控機(jī)制改革對(duì)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的健康發(fā)展至關(guān)重要，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）投資管控是國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司踐行功能使命的重要途徑

國(guó)有企業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義重要的物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是黨執(zhí)政興國(guó)的重要支柱和依靠力量。對(duì)于國(guó)有企業(yè)的職責(zé)與使命，習(xí)近平總書(shū)記多次發(fā)表重要講話，作出了“兩個(gè)支柱”“兩個(gè)基礎(chǔ)”“六個(gè)力量”“三個(gè)排頭兵”“頂梁柱”等重要論述。對(duì)山西省而言，國(guó)有企業(yè)是全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石，是支撐全省經(jīng)濟(jì)大廈的脊梁。通過(guò)構(gòu)建與管資本要求相適應(yīng)的投資管控機(jī)制，充分運(yùn)用產(chǎn)業(yè)投資、資本運(yùn)作、金融服務(wù)，可以發(fā)揮好山西國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司的平臺(tái)作用，從而做優(yōu)做強(qiáng)做大國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)，提升國(guó)有資本整體質(zhì)量，更好地發(fā)揮國(guó)有資本的控制力、帶動(dòng)力、影響力。

（二）投資引領(lǐng)是推進(jìn)山西省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要

2020 年，習(xí)近平總書(shū)記再次親臨山西視察，提出了“在轉(zhuǎn)型發(fā)展上率先蹚出一條新路來(lái)”的指示要求。山西省的實(shí)踐也充分證明，轉(zhuǎn)型是山西發(fā)展的根本出路、唯一出路，是能夠走通、可以走好的路，是攻堅(jiān)克難、追趕超越的艱辛探索之路。對(duì)此，省委省政府已經(jīng)制定了“時(shí)間表”和“路線圖”，即到 2025 年轉(zhuǎn)型出雛形、2030 年基本實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型、2035 年全面實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。在這個(gè)過(guò)程中，山西國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司要加強(qiáng)全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局，推動(dòng)所出資的省屬?lài)?guó)有企業(yè)切實(shí)擔(dān)負(fù)起轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大使命和歷史責(zé)任。同時(shí)，還要通過(guò)高效率、高質(zhì)量的投資，充分發(fā)揮引導(dǎo)、帶動(dòng)和支撐作用，不斷優(yōu)化國(guó)有資本布局，當(dāng)好山西省轉(zhuǎn)型發(fā)展的主力軍、排頭兵。

（三）投資管控是國(guó)有資本保值增值的必然要求

以前，部分國(guó)有企業(yè)投資管理不夠規(guī)范，導(dǎo)致了大量國(guó)有資本沉淀，大而不強(qiáng)，全而不優(yōu)，資源要素配置效率不高。有的項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)后長(zhǎng)年虧損，主要靠資本金維持；有的項(xiàng)目開(kāi)工之際即為虧損之時(shí)；有的項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中就已預(yù)計(jì)要虧損，不得不停工。而通過(guò)建立與管資本要求相適應(yīng)的投資管控機(jī)制，下大氣力抓投資管控、抓有效投資，可以徹底剎住不理性的投資、盲目的投資、無(wú)效的投資，并且能夠堅(jiān)持效益為中心，真正按市場(chǎng)化、法治化的理念和思路管好、用好投資，全力提升投資質(zhì)效，力促?lài)?guó)有資本保值增值。

四、國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司投資管控機(jī)制改革基本思路

山西國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司成立后，先是圍繞出資人基本職責(zé)，并結(jié)合投資監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在調(diào)研出資企業(yè)投資現(xiàn)狀和存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，不斷探索改革優(yōu)化投資管理體系，然后先后經(jīng)歷三次重構(gòu)，力圖構(gòu)建與管資本要求相適應(yīng)的投資管控機(jī)制。其基本思路是：作為積極股東，以法人治理機(jī)制為根本途徑，以管好國(guó)有資本布局和國(guó)有資本回報(bào)為邏輯出發(fā)點(diǎn)，制定授權(quán)放權(quán)清單和投資項(xiàng)目負(fù)面清單，并堅(jiān)持戰(zhàn)略管控和財(cái)務(wù)管控相結(jié)合、放活和管好相統(tǒng)一的原則，主抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)核心要素。改革要點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是去行政化，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化、法治化。從行政審批向通過(guò)法人治理機(jī)制履行出資人職責(zé)轉(zhuǎn)變，從保姆式管理向積極股東轉(zhuǎn)變，將投資研究決策權(quán)回歸企業(yè)。二是放管結(jié)合、把好重點(diǎn)項(xiàng)目決策關(guān)。對(duì)限額以上、主業(yè)范圍之外的境外投資項(xiàng)目，由山西國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司和出資企業(yè)進(jìn)行同步可行性研究；其他項(xiàng)目則由企業(yè)自主決策。三是以績(jī)?yōu)槌?，向考核要成效。?shù)立鮮明的效率效益管理導(dǎo)向，堅(jiān)守投資效益為中心，并注重對(duì)投資效果進(jìn)行評(píng)價(jià)考核，以此倒逼企業(yè)自我加壓、自我約束、審慎投資、提高效益。四是設(shè)定投資標(biāo)準(zhǔn)、抓實(shí)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。設(shè)定企業(yè)發(fā)展賽道、投資能力與產(chǎn)業(yè)發(fā)展線指標(biāo)，并建立可行性研究評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)體系。對(duì)在主業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)范圍內(nèi)具備投資能力且達(dá)到發(fā)展線指標(biāo)的增量投資項(xiàng)目，由企業(yè)依法依規(guī)組織決策；禁止企業(yè)對(duì)超出范圍、不達(dá)能力和發(fā)展線指標(biāo)的增量項(xiàng)目進(jìn)行投資。五是全程管控，有效防范投資風(fēng)險(xiǎn)。由偏重投資事前審批向事前、事中、事后全過(guò)程管理轉(zhuǎn)變，如強(qiáng)化投中監(jiān)控，通過(guò)平臺(tái)監(jiān)測(cè)、監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)重大不利變化，及時(shí)采取止損措施；強(qiáng)化項(xiàng)目投后評(píng)價(jià)，將投后評(píng)價(jià)結(jié)果與可研報(bào)告所列發(fā)展線指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，同時(shí)，對(duì)比結(jié)果要與業(yè)績(jī)考核緊密掛鉤，以此實(shí)現(xiàn)投前審核標(biāo)準(zhǔn)化、投中監(jiān)控動(dòng)態(tài)化、投后考評(píng)剛性化的投資全流程閉環(huán)管控，切實(shí)有效防范投資風(fēng)險(xiǎn)。六是建立專(zhuān)業(yè)力量，構(gòu)筑專(zhuān)業(yè)投資能力。要設(shè)立國(guó)資運(yùn)營(yíng)研究院，建設(shè)專(zhuān)業(yè)化研究團(tuán)隊(duì)，并構(gòu)建行業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)和專(zhuān)家?guī)?，全力?qiáng)化前瞻研判能力，為投資決策提供專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)支持，大力提升投資決策的科學(xué)性和有效性。

五、國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司投資管控機(jī)制的搭建

（一）投前管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)

山西國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司逐步構(gòu)建四級(jí)投前同步論證機(jī)制，主抓投資方向、投資能力、投資效益等環(huán)節(jié)。一是投向方面，要把握三個(gè)“符合”，即出資企業(yè)投資項(xiàng)目要符合國(guó)有資本布局方向、符合山西省轉(zhuǎn)型發(fā)展方向、符合企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展方向，并聚焦主責(zé)主業(yè)，圍繞主業(yè)目錄開(kāi)展投資，原則上不允許企業(yè)在主業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)之外開(kāi)展增量項(xiàng)目投資。二是投資能力方面，要以資產(chǎn)負(fù)債率為核心，以投資主體的資本實(shí)力、財(cái)務(wù)承受能力為出發(fā)點(diǎn)來(lái)開(kāi)展增量項(xiàng)目投資，并抑制高負(fù)債企業(yè)投資沖動(dòng)。例如，對(duì)資產(chǎn)負(fù)債率超過(guò)警戒線但未超過(guò)重點(diǎn)監(jiān)管線的企業(yè)，審慎開(kāi)展投資；對(duì)資產(chǎn)負(fù)債率超過(guò)重點(diǎn)監(jiān)管線的企業(yè)，原則上禁止通過(guò)債務(wù)融資實(shí)施增量投資項(xiàng)目；固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金應(yīng)至少達(dá)到法定最低比例。三是投資效益方面，設(shè)定關(guān)鍵盈利能力指標(biāo)，參照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)標(biāo)行業(yè)優(yōu)秀值、良好值、平均值，推進(jìn)新增項(xiàng)目關(guān)鍵指標(biāo)邁過(guò)全國(guó)同行業(yè)平均水平“生存線”、力爭(zhēng)達(dá)到全國(guó)先進(jìn)水平“發(fā)展線”。四是以市場(chǎng)可行性和技術(shù)可行性為基礎(chǔ)，對(duì)標(biāo)分析項(xiàng)目所在行業(yè)的市場(chǎng)現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)、市場(chǎng)容量和競(jìng)爭(zhēng)格局、重點(diǎn)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手經(jīng)營(yíng)情況等，預(yù)估研判項(xiàng)目市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；對(duì)標(biāo)分析項(xiàng)目所在行業(yè)的前沿趨勢(shì)，對(duì)比重點(diǎn)企業(yè)的技術(shù)路徑及關(guān)鍵技術(shù)指標(biāo)，研判項(xiàng)目技術(shù)及工藝水平的先進(jìn)性，以此作為項(xiàng)目投資決策的重要參考。

（二）投中管理重點(diǎn)內(nèi)容

一是動(dòng)態(tài)跟蹤管理。山西國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司正在逐步完善系統(tǒng)功能模塊設(shè)計(jì)，建立標(biāo)準(zhǔn)化投資臺(tái)賬，將投資全過(guò)程流程、資料流轉(zhuǎn)等嵌入系統(tǒng)，并動(dòng)態(tài)跟蹤分析運(yùn)營(yíng)中的投資項(xiàng)目，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目中的重大不利變化，督促出資企業(yè)及時(shí)調(diào)整方案，及時(shí)采取止損措施。二是階段性抽查，組織出資企業(yè)定期分析固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和建設(shè)進(jìn)度情況，嚴(yán)控設(shè)計(jì)概算不超可研投資估算、施工預(yù)算不超設(shè)計(jì)概算、竣工結(jié)算決算不超施工預(yù)算；強(qiáng)化財(cái)務(wù)硬約束，加強(qiáng)被投資企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)控。

（三）投后管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)

重點(diǎn)抓好投后評(píng)價(jià)、績(jī)效考核、項(xiàng)目審計(jì)三個(gè)環(huán)節(jié)。一是投后評(píng)價(jià)方面，組織出資企業(yè)每年對(duì)已完成竣工驗(yàn)收或交付驗(yàn)收后一個(gè)財(cái)務(wù)年度的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，以及已完成登記手續(xù)或產(chǎn)權(quán)交割手續(xù)、取得管理權(quán)一個(gè)財(cái)務(wù)年度后的股權(quán)投資項(xiàng)目開(kāi)展項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，以研究項(xiàng)目的決策、實(shí)施、結(jié)果及其影響等。同時(shí)，要著重對(duì)比發(fā)展線指標(biāo)的實(shí)際結(jié)果與項(xiàng)目決策時(shí)確定的預(yù)期目標(biāo)，找出差距，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，以達(dá)到改善投資決策和管理水平、提升投資效益的目的。山西國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司可適時(shí)選擇部分重大投資項(xiàng)目，委托獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展投后評(píng)價(jià)，并向企業(yè)通報(bào)投后評(píng)價(jià)結(jié)果，推廣項(xiàng)目開(kāi)展的有益經(jīng)驗(yàn)。二是績(jī)效考核方面，要督促出資企業(yè)建立健全投資業(yè)務(wù)責(zé)任體系。所有投資項(xiàng)目均應(yīng)明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和實(shí)施團(tuán)隊(duì)，并且依據(jù)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告數(shù)據(jù)，簽署項(xiàng)目投資目標(biāo)責(zé)任書(shū)；在項(xiàng)目建成投產(chǎn)或運(yùn)營(yíng)后，實(shí)行項(xiàng)目后評(píng)價(jià)結(jié)果與責(zé)任書(shū)目標(biāo)獎(jiǎng)罰聯(lián)動(dòng)，與企業(yè)班子成員的本年度績(jī)效薪酬兌現(xiàn)直接掛鉤。三是項(xiàng)目審計(jì)方面，要督促出資企業(yè)建立多部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，跟蹤審計(jì)投資決策、資金使用、投資收益、風(fēng)險(xiǎn)管控等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并及時(shí)提出審計(jì)建議，以達(dá)到規(guī)范項(xiàng)目管理、防范化解風(fēng)險(xiǎn)的目的。

（四）中介機(jī)構(gòu)管理

出資企業(yè)應(yīng)強(qiáng)化中介機(jī)構(gòu)管理，實(shí)行誠(chéng)信承諾和黑名單制。出資企業(yè)應(yīng)與進(jìn)行可行性研究論證、盡職調(diào)查、審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估及投后評(píng)價(jià)的中介機(jī)構(gòu)簽訂誠(chéng)信承諾書(shū)，凡發(fā)現(xiàn)舞弊或造假行為的，將終身追責(zé)。山西國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司、出資企業(yè)分別建立中介機(jī)構(gòu)的信息公開(kāi)和“黑名單”制度，引導(dǎo)和督促“陽(yáng)光”操作，將違規(guī)的中介機(jī)構(gòu)列入“黑名單”，要求其一定時(shí)期內(nèi)不得在出資企業(yè)范圍內(nèi)開(kāi)展業(yè)務(wù)。

六、結(jié)語(yǔ)

投資管控是國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的重要內(nèi)容，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司要在精準(zhǔn)把握“管資本”核心要義的基礎(chǔ)上，在厘清權(quán)責(zé)邊界的前提下，結(jié)合區(qū)域國(guó)資國(guó)企改革所處階段特征、產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)、國(guó)資規(guī)模等實(shí)際情況，以管好國(guó)有資本布局和國(guó)有資本回報(bào)為出發(fā)點(diǎn)，立足積極股東身份，構(gòu)建與本區(qū)域特征相宜、適合管資本要求的投資管控機(jī)制。