工資決定機(jī)制分級(jí)監(jiān)管體系的提出

（一）工資決定機(jī)制改革的實(shí)施

? ? ? ?黨的十九大站在新的歷史起點(diǎn)上，明確我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，作出了貫徹新發(fā)展理念、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的部署，提出了培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)目標(biāo)。2018 年 3 月 28 日，中央全面深化改革委員會(huì)主任習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第一次會(huì)議并發(fā)表重要講話，會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于改革國(guó)有企業(yè)工資決定機(jī)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。同年 5 月 25 日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《意見》，這是自 1985 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)工資改革問(wèn)題的通知》印發(fā)后，國(guó)務(wù)院第二次出臺(tái)國(guó)有企業(yè)工資改革的文件。

? ? ??《意見》的重要?jiǎng)?chuàng)新就是在國(guó)有企業(yè)收入分配制度改革中，第一次明確提出：一是企業(yè)應(yīng)合理確定集團(tuán)總部工資總額預(yù)算，其職工平均工資增長(zhǎng)幅度原則上應(yīng)低于本企業(yè)全部職工平均工資增長(zhǎng)幅度。二是對(duì)國(guó)有企業(yè)工資總額實(shí)行分級(jí)管理。出資人負(fù)責(zé)管制度、管總量、管監(jiān)督，國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)管內(nèi)部自主分配、管預(yù)算分解落實(shí)、管具體操作執(zhí)行，國(guó)資委與國(guó)有企業(yè)權(quán)責(zé)清晰、各司其職?？偟膩?lái)說(shuō)，此次出臺(tái)的《意見》，切實(shí)做到了將出資人依法調(diào)控和企業(yè)自主分配有機(jī)結(jié)合。

（二）工資決定機(jī)制改革的受限

? ? ? ??在《意見》實(shí)施過(guò)程中，大家都會(huì)遇到很多實(shí)操問(wèn)題：一是《意見》要求，“企業(yè)應(yīng)合理確定集團(tuán)總部工資總額預(yù)算，其職工平均工資增長(zhǎng)幅度原則上應(yīng)低于本企業(yè)全部職工平均工資增長(zhǎng)幅度”。二是《意見》要求，企業(yè)未實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的，工資總額不得增長(zhǎng)，或者適度下降。三是《意見》要求，企業(yè)按照工資與效益聯(lián)動(dòng)機(jī)制確定工資總額，原則上增人不增工資總額、減人不減工資總額。四是《意見》要求，企業(yè)按照工資與效益聯(lián)動(dòng)機(jī)制確定工資總額，但發(fā)生新設(shè)企業(yè)或機(jī)構(gòu)等情況的，可以合理增加工資總額。五是《意見》中關(guān)于工資決定機(jī)制與中長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制的關(guān)系問(wèn)題。六是《意見》中關(guān)于工資決定機(jī)制與科技創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)制度的關(guān)系問(wèn)題。七是《意見》中關(guān)于工資決定機(jī)制與國(guó)有科技企業(yè)激勵(lì)約束機(jī)制的關(guān)系問(wèn)題。八是《意見》的實(shí)施有必要探索健全工資分配監(jiān)管體制機(jī)制。

? ? ? ?雖然工資決定機(jī)制改革中實(shí)操問(wèn)題的探索取得了一些成效，但是企業(yè)工資總額與經(jīng)濟(jì)效益掛鉤的“一適應(yīng)、兩掛鉤”決定機(jī)制比較粗放的問(wèn)題仍然存在?，F(xiàn)實(shí)中的國(guó)有企業(yè)情況比較復(fù)雜，改革進(jìn)展不平衡等問(wèn)題還不同程度存在，導(dǎo)致出資人在直接管控企業(yè)工資總量時(shí)，面臨提升國(guó)資監(jiān)管的科學(xué)性、針對(duì)性、有效性等問(wèn)題。

（三）工資決定機(jī)制改革的深化

2019 年 10 月 31 日，黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出：“形成以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，有效發(fā)揮國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司功能作用。”2019 年 11 月 7 日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委印發(fā)《國(guó)務(wù)院國(guó)資委關(guān)于以管資本為主加快國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》）明確要求加快實(shí)現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，形成以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制。

? ? ? ?由此可見，首先，深化國(guó)資國(guó)企改革，“以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”，勢(shì)必要求我們“調(diào)整優(yōu)化工資總額管理方式”，國(guó)資委如何管控投資公司、運(yùn)營(yíng)公司、產(chǎn)業(yè)集團(tuán)等“三類公司”，這是深化工資決定機(jī)制改革的重要前置性工作；其次，在不同國(guó)企內(nèi)逐步探索與之相匹配的差異化管理，合理確定不同企業(yè)的工資增減空間；最后，以管資本為主的分級(jí)管理的有效傳導(dǎo)依賴出資人職責(zé)的分級(jí)履行。

工資決定機(jī)制分級(jí)監(jiān)管體系改革的關(guān)鍵是國(guó)有資本體制改革

（一）工資決定機(jī)制分級(jí)監(jiān)管體系的形成

國(guó)有資本投資公司、運(yùn)營(yíng)公司、產(chǎn)業(yè)集團(tuán)“三類公司”總體格局，是以管資本為主改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的重要內(nèi)涵、重要舉措?！秶?guó)企改革三年行動(dòng)方案（2020—2022 年）》對(duì)“三類公司”進(jìn)行了明確界定、系統(tǒng)部署。2021年 2 月 23 日，在國(guó)企改革新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)務(wù)院國(guó)資委黨委書記、主任郝鵬在回答國(guó)資監(jiān)管體制改革的問(wèn)題時(shí)表示，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，對(duì)“三類公司”“一企一策”實(shí)施授權(quán)放權(quán)，進(jìn)一步聚焦管資本來(lái)提升國(guó)資監(jiān)管效能。按照以管資本為主加強(qiáng)國(guó)資監(jiān)管的總體要求，以及“誰(shuí)出資誰(shuí)管理”的要求，“三類公司”是一般國(guó)有企業(yè)的出資人，如下圖所示。

強(qiáng)化以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，這是新時(shí)期對(duì)提高國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管能力和水平提出的新要求，這就要求我們積極探索和完善與之相適應(yīng)的工資決定機(jī)制分級(jí)監(jiān)管體系，即“三類公司”集團(tuán)總部職工和其出資企業(yè)職工各自的工資決定機(jī)制，達(dá)到間接管總量、有效調(diào)控企業(yè)集團(tuán)職工工資水平的目的。

（二）工資決定機(jī)制分級(jí)監(jiān)管體系的理念

? ? ? ?2019 年 4 月 19 日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制方案的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）中要求，“國(guó)有資本投資公司以對(duì)戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，建立以戰(zhàn)略目標(biāo)和財(cái)務(wù)效益為主的管控模式，重點(diǎn)關(guān)注所出資企業(yè)執(zhí)行公司戰(zhàn)略和資本回報(bào)狀況。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司以財(cái)務(wù)性持股為主，建立財(cái)務(wù)管控模式，重點(diǎn)關(guān)注國(guó)有資本流動(dòng)和增值狀況。其他商業(yè)類企業(yè)和公益類企業(yè)（產(chǎn)業(yè)集團(tuán)）以對(duì)核心業(yè)務(wù)控股為主，建立戰(zhàn)略管控和運(yùn)營(yíng)管控相結(jié)合的模式，重點(diǎn)關(guān)注所承擔(dān)國(guó)家戰(zhàn)略使命和保障任務(wù)的落實(shí)狀況”。因此，“三類公司”的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)是管好國(guó)有資本的配置、提高國(guó)有資本的配置效率，它與作為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的一般的國(guó)有企業(yè)不是處于平等位置，它不開展其他任何商業(yè)性具體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不干預(yù)其控股或相對(duì)控股的國(guó)有企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

? ? ?《通知》中還明確“出資人代表機(jī)構(gòu)主要對(duì)集團(tuán)公司層面實(shí)施監(jiān)管或依據(jù)股權(quán)關(guān)系參與公司治理，不干預(yù)集團(tuán)公司以下各級(jí)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)具體事項(xiàng)”。2019 年 11 月 7 日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委印發(fā)《國(guó)務(wù)院國(guó)資委關(guān)于以管資本為主加快國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》）再一次明確“依法對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司和其他直接監(jiān)管的企業(yè)履行出資人職責(zé)，將應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)原則上歸位于一級(jí)企業(yè)，確保該管的科學(xué)管理、決不缺位，不該管的依法放權(quán)、決不越位”。

構(gòu)建以管資本為主的工資決定機(jī)制分級(jí)監(jiān)管體系

? ? ? ?為落實(shí)《意見》要求的“管制度、管總量、管監(jiān)督，實(shí)行分級(jí)管理，出資人與國(guó)有企業(yè)權(quán)責(zé)清晰、各司其職”的要求，應(yīng)建立健全與企業(yè)功能相適應(yīng)的集團(tuán)總部職工工資決定機(jī)制，與靈活高效市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制相適應(yīng)的子企業(yè)職工工資決定機(jī)制，與切實(shí)增強(qiáng)企業(yè)活力相適應(yīng)的企業(yè)集團(tuán)職工工資決定機(jī)制。

（一）集團(tuán)總部的工資決定機(jī)制

? ? ? ?按照以管資本為主加強(qiáng)國(guó)資監(jiān)管的總體要求，國(guó)資委應(yīng)制定企業(yè)工資總額管理制度，建立集團(tuán)總部工資決定機(jī)制，強(qiáng)化“效益降，工資降”的定量化機(jī)制；對(duì)企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部收入分配工作進(jìn)行指導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)集團(tuán)工資總額及其他重大收入分配事項(xiàng)的監(jiān)督管理。具體可以從以下幾個(gè)方面入手：一是突出工資總額基數(shù)管理；二是突出工資總額分類管理；三是突出工資水平調(diào)控管理；四是突出人工成本指標(biāo)管控。

（二）子企業(yè)的工資決定機(jī)制

? ? ? ?企業(yè)集團(tuán)應(yīng)根據(jù)自身戰(zhàn)略需要，組織開展集團(tuán)內(nèi)部工資總額預(yù)算編制、申報(bào)、執(zhí)行以及清算工作；結(jié)合下屬子企業(yè)的行業(yè)、規(guī)模、發(fā)展階段等因素，制定與企業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的企業(yè)內(nèi)部工資總額管理辦法；建立突出效益導(dǎo)向、市場(chǎng)導(dǎo)向的子企業(yè)工資決定機(jī)制，針對(duì)不同類型子企業(yè)進(jìn)行差異化管理、實(shí)施有效監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)子企業(yè)工資總額及其他重大收入分配事項(xiàng)的監(jiān)督管理。具體可以從以下幾個(gè)方面入手：一是落實(shí)“兩匹配”決定原則；二是落實(shí)工資總額分類原則；三是落實(shí)按要素分配原則；四是落實(shí)內(nèi)部自主分配原則。

（三）企業(yè)集團(tuán)的工資決定機(jī)制

? ? ? ?目前，國(guó)有企業(yè)集團(tuán)工資總額與經(jīng)濟(jì)效益掛鉤的工資決定機(jī)制是比較粗放的工資調(diào)控原則，面臨著很多有待解讀的實(shí)操問(wèn)題。《國(guó)企改革三年行動(dòng)方案（2020—2022 年）》提出了“調(diào)整優(yōu)化工資總額管理方式”的要求，所以，應(yīng)積極探索由出資人通過(guò)匯總企業(yè)集團(tuán)總部工資決定機(jī)制和企業(yè)集團(tuán)向國(guó)資委備案的與其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)相匹配的子企業(yè)工資決定機(jī)制，形成企業(yè)集團(tuán)工資總額與經(jīng)濟(jì)效益掛鉤的工資決定機(jī)制，達(dá)到間接管總量、有效調(diào)控企業(yè)職工工資水平的目的。

（四）工資決定機(jī)制分級(jí)監(jiān)管體系的深化

? ? ? ?按照新的要求，國(guó)資委不再對(duì)企業(yè)工資決定機(jī)制預(yù)算方案進(jìn)行審批和備案，企業(yè)也不再向國(guó)資委申報(bào)當(dāng)年的預(yù)算方案，改變預(yù)算管理方式中存在的國(guó)資委與企業(yè)之間討價(jià)還價(jià)、相互博弈的狀況，變預(yù)算管理為清算管理，年終清算時(shí)通過(guò)集團(tuán)總部決定機(jī)制和子企業(yè)決定機(jī)制確定其工資提取發(fā)放是否在各自的決定機(jī)制范圍內(nèi)，從而監(jiān)督企業(yè)集團(tuán)總部和子企業(yè)工資總額執(zhí)行是否合法合規(guī)，實(shí)行“寬進(jìn)嚴(yán)出”管理，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題必須叫停處罰，轉(zhuǎn)變以往“重審批、輕監(jiān)管”的管理流程，加強(qiáng)事中事后檢查。年終清算時(shí)通過(guò)集團(tuán)匯總總部決定機(jī)制和子企業(yè)決定機(jī)制確定整個(gè)企業(yè)工資提取發(fā)放是否在工資決定機(jī)制范圍內(nèi)，是否符合企業(yè)集團(tuán)工資總額與經(jīng)濟(jì)效益掛鉤的決定機(jī)制。

? ? ? ?誠(chéng)然，從根本上解決國(guó)企工資決定機(jī)制，在于通過(guò)國(guó)資國(guó)企改革的深化，形成以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，有效發(fā)揮“三類公司”的功能作用，推進(jìn)分配制度改革，完善必要的制度規(guī)范，建立健全國(guó)企工資決定機(jī)制分級(jí)監(jiān)管體系。